Een parkeerplaats die plaats moet maken voor een  groen plein. Een wijk die wordt vernieuwd, maar waar bewoners onverwacht worden geconfronteerd met de komst van een zorgorganisatie. En een gemeente die inwoners vertelt dat hun wijk van het gas afgaat, terwijl nog niet duidelijk is of de plannen haalbaar zijn. Het zijn drie verschillende situaties, maar ze hebben één ding gemeen: de manier waarop de overheid met burgers communiceert, speelt een grote rol in het vertrouwen dat inwoners hebben in de gemeente.

Roel Lutkenhaus en Annemarie Nanne, docent-onderzoekers aan de Universiteit Twente, onderzoeken samen met collega's hoe participatie tussen overheid en burger beter kan. In het onderzoek Tussen begrip en wantrouwen kijken zij naar drie participatietrajecten in Twente. Hoe worden bewoners betrokken bij besluiten over hun leefomgeving? Welke informatie krijgen zij? En wat gebeurt er met het vertrouwen wanneer communicatie niet verloopt zoals verwacht?

"Het is uiteindelijk mensenwerk."

Hoe kan participatie beter?

Roel houdt zich al langere tijd bezig met maatschappelijke vraagstukken en communicatie. Vanuit ontwikkelingen die hij in zijn omgeving zag, ontstond de vraag waarom communicatie tussen overheid en burger soms zo moeizaam verloopt. Toen de Call for Proposals van de maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken voorbijkwam, zag hij de mogelijkheid om dit verder te onderzoeken.

De centrale vraag van het onderzoek is volgens Roel eenvoudig:

"Hoe kan participatie beter?"

Volgens Roel willen gemeenten participatie vaak echt goed organiseren, maar weten zij niet altijd hoe. Er bestaan verschillende modellen en methoden, maar geen enkele aanpak werkt voor iedereen. Gemeenten hebben te maken met inwoners die allemaal hun eigen belangen, verwachtingen en dagelijkse zorgen hebben. Juist dat maakt goede participatie ingewikkeld.

Drie participatietrajecten onder de loep

Voor het onderzoek zijn drie participatietrajecten in Twente geselecteerd. Oorspronkelijk wilden de onderzoekers tijdens openbare talkshows met verschillende betrokkenen terugkijken op deze projecten. Gemeenten bleken hier echter terughoudend in, omdat zij vreesden dat gesprekken opnieuw onrust zouden veroorzaken of het vertrouwen van inwoners zouden beschadigen.

Daarom besloten de onderzoekers betrokkenen afzonderlijk te interviewen. Ze vonden cases in Enschede, Almelo en Oldenzaal en spraken per case vijf à zes mensen, waaronder bewoners, gemeentelijke medewerkers en andere betrokken organisaties. Aan de hand van een tijdlijn werd teruggekeken op de gebeurtenissen. Welke informatie was beschikbaar? Wanneer werden mensen betrokken? En hoe hebben zij het traject ervaren? Door deze perspectieven naast elkaar te leggen, willen de onderzoekers inzicht krijgen in wat goed ging en wat beter kan.

Van parkeerplaats naar plein in Enschede

De eerste case speelt zich af in de wijk Stadsveld in Enschede. Hier ligt een parkeerplaats naast een aantal winkels waar bewoners zich vooral in de avonduren steeds minder veilig voelden. Ze wilden dat de omgeving werd aangepakt. Ook de gemeente zag mogelijkheden om de locatie groener en klimaatbestendiger te maken.

Wat deze case bijzonder maakt, is de betrokkenheid van een ontwerpbureau dat vanuit een wijkbudget werd ingeschakeld. Het bureau keek niet alleen naar de parkeerplaats, maar onderzocht samen met bewoners knelpunten en kansen in de hele wijk. Tijdens bijeenkomsten konden bewoners aangeven waar problemen speelden en meedenken over verschillende ontwerpen.

Volgens het ontwerpbureau waren deze ontwerpen vooral bedoeld om gesprekken op gang te brengen. Juist die aanpak – een frisse blik van buien - vond Roel waardevol. Uiteindelijk is het plan ontstaan om van de parkeerplaats een groen pleintje te maken.

Hoe een besluit het vertrouwen kan beschadigen

De tweede case speelt zich af in Almelo, in een wijk die onderdeel is van de Spoorzone. Hier werkte de gemeente al langere tijd aan het verbeteren van de leefomgeving. Bewoners werden actief betrokken bij de plannen en er was veel energie gestoken in het opbouwen van vertrouwen.

Dat vertrouwen kwam onder druk te staan toen er onverwacht een zorgorganisatie in de wijk kwam. Bewoners waren hierover niet vooraf goed geïnformeerd en zelfs de wijkmanager bleek niet op de hoogte te zijn. Een andere afdeling binnen de gemeente had namelijk afspraken gemaakt met de organisatie.

Volgens Roel laat deze situatie zien hoe kwetsbaar vertrouwen kan zijn. Een gemeente kan jarenlang werken aan een goede relatie met inwoners, maar onvoldoende afstemming kan die inspanningen onder druk zetten.

Toch kwam uit de gesprekken ook iets opvallends naar voren. Hoewel bewoners teleurgesteld waren over de communicatie, hadden zij tegelijkertijd begrip voor de situatie. Zij begrepen dat de zorgorganisatie ergens een plek moest krijgen.

Naast het wantrouwen bleek er dus ook ruimte voor begrip. Een belangrijke succesfactor in Almelo was volgens Roel de persoonlijke benadering. Bewoners hadden een herkenbaar aanspreekpunt bij de gemeente, dat zichtbaar en bereikbaar was in de wijk. Dit hielp om het vertrouwen opnieuw op te bouwen.

Van het gas af, maar is dat wel mogelijk?

De derde case speelt zich af in een wijk in Oldenzaal. Vanuit de landelijke klimaatopgave moest de gemeente aan de slag met het aardgasvrij maken van een wijk. Het idee was om restwarmte van een nabijgelegen rioolwaterzuivering te gebruiken om woningen te verwarmen.

De plannen werden aan bewoners gecommuniceerd, maar veroorzaakten veel onrust in de wijk.

Deze case riep bij Roel een belangrijke vraag op. Waarom worden dit soort plannen vanuit de nationale overheid opgelegd, in plaats van te beginnen bij inwoners die zelf interesse hebben? Volgens hem zou het beter kunnen werken om eerst aan de slag te gaan met wijken of groepen bewoners die  zelf van het gas af willen. Daarmee ontstaat vanaf het begin meer betrokkenheid, hoeft een gemeente mogelijk minder weerstand te overwinnen, en volgen anderen wellicht later.

Niet iedere burger doet mee

Een andere belangrijke uitdaging die uit het onderzoek naar voren komt, is het bereiken van verschillende groepen inwoners.

In Enschede waren bijvoorbeeld vooral eigenaren van koopwoningen actief betrokken bij informatieavonden en het stemmen over ontwerpen. Huurders waren veel minder zichtbaar. Volgens Roel en de betrokkenen die hij sprak, hebben deze inwoners mogelijk andere zorgen.

Dat maakt het voor gemeenten lastig om een goed beeld te krijgen van wat er in een wijk leeft. Wanneer vooral dezelfde groep inwoners deelneemt, blijven andere perspectieven buiten beeld.

In Enschede werd daarom gezocht naar creatievere manieren om bewoners te bereiken. Een aanpak die goed werkte, was het uitdelen van gratis ijsjes bij een lokale cafetaria. Zo kwamen medewerkers op een laagdrempelige manier in contact met inwoners en konden zij vragen wat bewoners van een ontwerp vonden.

Het laat zien dat participatie niet alleen draait om informatieavonden en uitnodigingen, maar ook om mensen bereiken op plekken waar zij daadwerkelijk komen.

De informatieparadox

Wat Roel tijdens het onderzoek opviel, is hoe verschillend gemeenten en inwoners naar dezelfde situatie kunnen kijken. Gemeentelijke medewerkers werken dagelijks binnen een systeem met eigen regels, procedures en verantwoordelijkheden. Voor hen is vaak vanzelfsprekend waarom processen tijd kosten of besluiten nog niet genomen kunnen worden.

Voor inwoners is dat minder duidelijk. Zij zien de gemeente vooral als één organisatie en maken geen onderscheid tussen verschillende afdelingen. Wanneer de ene afdeling iets toezegt dat een andere afdeling niet kan waarmaken, is dat voor inwoners simpelweg een probleem met de gemeente.

Daar komt nog een ander dilemma bij kijken, dat Roel de informatieparadox noemt. Gemeenten willen inwoners graag op tijd informeren en betrekken bij plannen. Tegelijkertijd zijn veel zaken in een vroeg stadium nog onzeker. Wanneer deel je informatie met inwoners als je nog niet weet wat uiteindelijk mogelijk is?

Een voorbeeld is het gebruik van digitale stemplatforms. In Enschede konden bewoners bijvoorbeeld stemmen op verschillende ontwerpen voor het nieuwe plein. Het kan voorkomen dat opties aan inwoners worden voorgelegd die later niet uitvoerbaar blijken, bijvoorbeeld omdat er ondergrondse leidingen liggen. Gemeenten willen dus niet wachten met communiceren, maar wanneer zij te vroeg duidelijkheid geven over onzekere plannen, bestaat het risico dat verwachtingen niet worden waargemaakt en het vertrouwen opnieuw schade oploopt.

Van verschillende perspectieven naar één manifest

Het onderzoek heeft veel verschillende verhalen opgeleverd. Wat voor de ene betrokkene een logisch besluit was, werd door een ander als onverwacht of onbegrijpelijk ervaren. De tijdlijnen bleken daarbij een waardevol hulpmiddel. Ze maakten zichtbaar dat betrokkenen dezelfde gebeurtenissen soms heel anders ervaren.

Het doel is niet om vast te stellen wie er gelijk heeft, maar om te begrijpen waarom mensen gebeurtenissen verschillend ervaren. Door die perspectieven naast elkaar te leggen, kunnen gemeenten en inwoners beter begrijpen waar misverstanden zijn ontstaan.

De onderzoekers verwerken de inzichten in een online manifest met aanbevelingen voor betere participatie. Tijdens het interview was de analyse afgerond en werd gewerkt aan een eerste conceptversie. De bedoeling is om de aanbevelingen vervolgens tijdens een bijeenkomst te bespreken met de betrokkenen.

Roel hoopt dat deze bijeenkomst ook bijdraagt aan meer samenwerking tussen Twentse gemeenten. Zij lopen vaak tegen vergelijkbare problemen aan en kunnen volgens hem veel van elkaar leren.

Een betere informatierelatie

Het onderzoek Tussen begrip en wantrouwen raakt direct aan de missie van de maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken: het verbeteren van de informatierelatie tussen overheid en burger.

Volgens Roel is het belangrijk om niet alleen te kijken naar welke informatie de overheid deelt, maar ook naar hoe die informatie wordt ontvangen en begrepen.

Hij vergelijkt dat met een relatie.: om die goed te houden, is het soms nodig om terug te kijken op hoe je met elkaar hebt gecommuniceerd. Wat waren de bedoelingen? Hoe heeft de ander dat ervaren? En waarom zijn bepaalde dingen anders gelopen dan verwacht?

Dat is precies wat de onderzoekers met de tijdlijnen, het manifest en de bijeenkomst proberen te bereiken. Roel hoopt dat het onderzoek gemeenten en andere betrokkenen helpt om van hun ervaringen te leren en het onderlinge vertrouwen te verbeteren.

Want betere participatie vraagt niet alleen om meer informatie of nieuwe communicatiemiddelen. Het vraagt ook om begrip voor elkaars positie, het erkennen van verschillende verwachtingen en de bereidheid om samen te bespreken wat er goed en minder goed is gegaan. Daarmee kan het onderzoek bijdragen aan een informatierelatie waarin overheid en burger elkaar beter begrijpen.