Een vergunning voor een uitbouw. Een subsidie voor een project. Een bestuurlijke boete voor een bedrijf. Het zijn allemaal beschikkingen: besluiten van de overheid in individuele gevallen. Voor de persoon of organisatie die zo’n besluit ontvangt, kan de impact groot zijn. Toch blijft vaak onzichtbaar hoe de overheid in vergelijkbare situaties heeft besloten.

Dat is precies waar het onderzoek Beschikkingen in Beeld over gaat. Want hoe weet een burger of zijn aanvraag op dezelfde manier is behandeld als die van iemand anders? Hoe kan een ondernemer controleren of een boete vergelijkbaar is met eerdere sancties? En hoe kan een inwoner begrijpen waarom de ene vergunning wel wordt verleend en de andere niet?  

De Wet open overheid zal overheden in de toekomst verplichten om beschikkingen actief openbaar te maken. Daarmee worden deze besluiten niet langer alleen gedeeld met degene voor wie ze bedoeld zijn, maar beschikbaar gesteld voor iedereen. Dat klinkt misschien als een technische verandering, maar de gevolgen kunnen groot zijn. Geopenbaarde beschikkingen geven burgers de mogelijkheid om hun eigen situatie te vergelijken met eerdere gevallen. Daarmee wordt niet alleen hun informatiepositie sterker, maar ook hun rechtspositie.  

Beschikkingen in Beeld laat zien hoe ver overheden hiermee zijn. Het laat ook zien welke gemeente een voorloper zijn ten opzichte van de wet nu de openbaarmaking van beschikkingen nog niet  wettelijk verplicht is. Dit onderzoek is één van de acht gehonoreerde proposals uit 2025 en heeft financiering gekregen van de maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken. Het onderzoek is uitgevoerd door Tilburg University, Open State Foundation en Centerdata. Het project is onderdeel van het meerjarige onderzoeksproject CITaDOG, waarin wordt onderzocht wat openbaarmaking van beschikkingen betekent voor overheidsbesluitvorming.

Een besluit staat niet op zichzelf

Johan Wolswinkel, hoogleraar bestuursrecht aan Tilburg University, houdt zich al jaren bezig met transparantie in overheidsbesluitvorming. In zijn werk staat één vraag steeds opnieuw centraal: wat betekent het als de overheid een besluit neemt, niet alleen voor degene die het besluit ontvangt, maar ook voor anderen?  

Een individueel besluit staat namelijk zelden helemaal los van andere besluiten. Als iemand een subsidie krijgt, betekent dat vaak ook dat een ander geen subsidie krijgt. Als een vergunning wordt verleend, kan dat gevolgen hebben voor de omgeving. En als een boete wordt opgelegd, zegt dat iets over hoe de overheid toezicht houdt.  

Juist daarom is het belangrijk dat burgers kunnen zien hoe de overheid in eerdere gevallen heeft gehandeld. Zeker wanneer wetten ruimte laten voor maatwerk en de uitkomst in een individueel geval dus niet op voorhand dicteren. Dan is niet alleen de tekst van de wet belangrijk, maar ook de manier waarop die wet in de praktijk wordt toegepast.  

Wanneer die eerdere besluiten niet zichtbaar zijn, blijft de burger afhankelijk van wat de overheid zelf hierover vertelt. De mogelijkheid om te vergelijken ontbreekt. En zonder vergelijking is het moeilijker voor burgers om te beoordelen of een besluit logisch, eerlijk of consistent is.

Beschikkingen openbaar maken blijkt lastig

Op dit moment verplicht de Wet open overheid overheden nog niet om beschikkingen actief openbaar te maken. Die verplichting komt in de toekomst wel, maar de invoering hiervan is uitgesteld. De reden daarvoor is dat het openbaar maken van beschikkingen als ingewikkeld wordt gezien.  

Dat is niet vreemd. Beschikkingen gaan vaak over individuele situaties. Ze kunnen persoonsgegevens bevatten, maar ook bedrijfsgevoelige informatie. De wetgever heeft daarom bepaalde categorieën sowieso al uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking, zoals belastingen, toeslagen, asiel en sociale zekerheid.  

Toch betekent dat niet dat openbaarmaking onmogelijk is. Beschikkingen in Beeld laat zien dat sommige overheden al zijn begonnen hiermee. Zij wachten niet tot de verplichting uit de Wet open overheid officieel geldt, maar zetten nu al stappen.

Dat is volgens het onderzoek belangrijk. Want zolang overheden wachten op inwerkingtreding van de wettelijke verplichting, blijft de praktijk achter. Terwijl juist de voorlopers laten zien dat het wél kan.

“Het kan wel”

Een van de belangrijkste conclusies uit het onderzoek is kort en duidelijk: het kan wel.

Openbaarmaking van beschikkingen wordt vaak gezien als moeilijk en complex. Maar het onderzoek laat zien dat verschillende overheden al manieren hebben gevonden om beschikkingen openbaar te maken. Niet allemaal op dezelfde manier, en ook niet altijd volledig. Maar er gebeurt iets.  

In 2025 zijn in elk geval 46.033 beschikkingen openbaar. Van de 509 onderzochte overheden zijn 88 overheden (17,3 procent) in meer of mindere mate aan de slag gegaan met actieve openbaarmaking van beschikkingen. Daarvan maken 37 overheden (7,3 procent) de volledige tekst van bepaalde beschikkingen al openbaar. Dat is ongeveer één op de veertien onderzochte overheden.

Daarmee staat openbaarmaking van beschikkingen nog duidelijk in de kinderschoenen. De meeste overheden lijken hieraan nog geen prioriteit te geven zolang de wettelijke verplichting niet is ingegaan. Tegelijk zijn er overheden die wel al vooruitlopen. Juist die voorbeelden zijn waardevol.

Naming & faming

Beschikkingen in Beeld kiest bewust voor een positieve benadering. Niet naming & shaming, maar naming & faming.  

Bij naming & shaming wordt openbaarmaking soms gebruikt om het publiek te waarschuwen voor een overtreder, bijvoorbeeld bij een sanctie. Beschikkingen in Beeld draait dat om. Het onderzoek zet juist de overheden in de etalage die al stappen zetten met openbaarmaking.  

Overheden die beschikkingen gedeeltelijk openbaar maken, krijgen vier sterren. Overheden die de volledige tekst van bepaalde beschikkingen openbaar maken, krijgen vijf sterren. Op die manier wordt zichtbaar wie vooroploopt.  

Het vijfsterrenmodel is niet bedoeld om andere overheden af te rekenen. Het doel is juist om te laten zien wat er al mogelijk is. Voorbeelden kunnen koudwatervrees wegnemen. Gemeenten, ministeries, toezichthouders en andere overheidsorganisaties hoeven niet vanaf nul te beginnen. Ze kunnen kijken naar hoe anderen het aanpakken.  

''Kleintjes kunnen soms vooroplopen.''

Een mooi voorbeeld uit het onderzoek is de gemeente Oldambt. Deze relatief kleine gemeente heeft al veel verschillende categorieën informatie openbaar gemaakt, waaronder beschikkingen. In 2025 had zij al ongeveer 200 beschikkingen openbaar gemaakt. Ook de Kansspelautoriteit komt naar voren als een organisatie die bewust beleid heeft gemaakt om sancties openbaar te publiceren. Zulke voorbeelden laten zien dat voorlopers niet altijd de grootste organisaties hoeven te zijn. Binnen CITaDOG is de hoop dat de kaart van Nederland over de jaren heen veel groener gaat kleuren. In het najaar komt er een nieuwe meting en wordt deze kaart geüpdatet. De provincie Limburg heeft bijvoorbeeld reeds contact opgenomen en aangegeven dat de gekregen witte kleur niet overeenkomt met haar praktijk, aangezien zij wel degelijkgelijk beschikkingen openbaar gemaakt. Dit is gecontroleerd en klopt, de kaart is aangepast en gemeente Limburg is ook donkergroen gekleurd. Zo is ook in dit onderzoek te zien dat het mensenwerk is.

Een lege pagina helpt de burger niet

Het onderzoek laat ook zien dat de praktijk soms mooier lijkt dan die is. Sommige websites verwijzen naar beschikkingen, maar bevatten niet de volledige tekst van het besluit. Soms is er wel een pagina ingericht, maar staan er nog geen beschikkingen op.  

Daarmee wordt het doel van actieve openbaarmaking niet bereikt. Een burger heeft weinig aan een verwijzing als het besluit zelf niet te vinden is. Openbaarheid vraagt dus om meer dan een plek op de website. Beschikkingen moeten daadwerkelijk worden gepubliceerd.  

Ook de versnippering is een probleem. Sommige overheden publiceren via officielebekendmakingen.nl, andere via Open Overheid, PUC of een eigen website. Daarnaast verschillen de metadata sterk. Bij de ene beschikking is duidelijk om wat voor besluit het gaat, op welke wet het is gebaseerd en wanneer het is genomen. Bij andere documenten ontbreekt die informatie, waardoor het moeilijk blijft voor de burger om de juiste informatie te vinden en kunnen zij informatie niet vergelijken. Het vergelijken van deze informatie is juist wat openbaarmaking van beschikkingen zo belangrijk maakt.  

De burger zoekt niet naar het woord ‘beschikking’

Een belangrijk inzicht uit het onderzoek is dat openbaarmaking vaak wordt ingericht vanuit de logica van de overheid. Omdat de Wet open overheid spreekt over beschikkingen, plaatsen overheden informatie onder het thema Woo of onder de juridische term beschikking.  

Maar veel burgers denken niet in die termen. Zij zoeken naar een vergunning, een subsidie, een boete of een besluit in hun buurt. Niet naar een juridische categorie.  

Daar zit een belangrijk verschil. Voor een jurist of onderzoeker kan het logisch zijn om te zoeken naar beschikkingen. Voor een inwoner is het duidelijker om te zoeken op onderwerp, locatie of type besluit.  

Als openbaarmaking de informatierelatie tussen overheid en burger moet verbeteren, moet informatie dus niet alleen online staan. Ze moet ook logisch vindbaar zijn. Op een plek waar burgers zoeken. Met woorden die burgers begrijpen.

Privacy vanaf het begin meenemen

Privacy blijft een terechte zorg bij het openbaar maken van beschikkingen. Beschikkingen gaan vaak over individuele situaties en kunnen persoonsgegevens of bedrijfsgevoelige informatie bevatten. Toch hoeft dit openbaarmaking niet onmogelijk te maken.

Het vraagt wel om een andere manier van werken. Overheden moeten al bij het opstellen van een beschikking nadenken over latere openbaarmaking. Als gevoelige informatie duidelijk wordt gescheiden van de rest van het besluit, wordt anonimiseren eenvoudiger.  

Openbaarheid moet dus niet achteraf worden opgelost, maar vanaf het begin worden meegenomen.

Van momentopname naar beweging

Beschikkingen in Beeld is een momentopname. Maar het onderzoek is bedoeld om vaker te worden herhaald. Zo kan zichtbaar worden of overheden de komende jaren stappen zetten. Het ideaal is dat de kaart van Nederland steeds groener wordt, aan de hand van het vijfsterrenmodel.  

Daarbij gaat het niet alleen om aantallen. Het gaat vooral om de vraag of burgers er iets aan hebben. Kunnen zij besluiten vinden? Kunnen zij vergelijkbare gevallen bekijken? Kunnen zij beter begrijpen waarom de overheid een bepaald besluit neemt?  

De komende jaren zal de wettelijke verplichting dichterbij komen. Overheden kunnen daarop wachten, maar ze kunnen ook nu al beginnen. Door beleid te maken. Door voorbeelden van voorlopers te gebruiken. Door beschikkingen te publiceren. En door informatie zo aan te bieden dat burgers er ook echt iets mee kunnen.  

Beschikkingen in Beeld laat zien dat openbaarmaking van beschikkingen nog lang niet vanzelfsprekend is. Maar het laat ook zien dat verandering mogelijk is. Sommige overheden doen het al. Daarmee tonen zij dat openbaarheid niet alleen een verplichting is, maar ook een kans: om de overheid controleerbaarder te maken, burgers sterker te positioneren en besluiten die nu vaak onzichtbaar blijven onderdeel te maken van een eerlijker gesprek tussen overheid en samenleving.

Een betere informatierelatie

Het onderzoek sluit goed aan bij de maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken, omdat het niet alleen kennis oplevert, maar die kennis ook zichtbaar en bruikbaar maakt voor de praktijk. Via de coalitie kon Beschikkingen in Beeld uitgroeien van een beperkte verkenning naar een brede inventarisatie van openbaarmakingspraktijken bij overheden. Daarmee werd het onderzoek niet alleen academisch relevant, maar ook direct bruikbaar voor gemeenten, beleidsmakers en uitvoeringsorganisaties.

‍

Lees meer op de website over het onderzoek: https://beschikkingeninbeeld.nl/